Was unternimmt der Gesetzgeber gegen das Hochwasser ?

Die Chronologie des Hochwasserschutzes in der 6. Novelle des Wasserhaushaltsgesetzes

Von Nikolaus Geiler

Zusammenfassung:

Das maßgebliche Gesetzeswerk für die deutsche Wasserwirtschaft ist das Wasserhaushaltsgesetz (WHG). Im WHG finden sich auch Paragraphen, die die Hochwassergefahr eindämmen sollen.

Im Rahmen einer über Jahre hinweg anhaltenden Novellierungsdebatte waren die "Hochwasserschutzparagraphen" im Wasserhaushaltsgesetz vielfältigen Umgestaltungen unterworfen. Dabei haben allerdings erst die beiden "Jahrhunderthochwasser" in den Jahren 1993 und 1995 im Rheineinzugsgebiet der Novellierungsdebatte auf die Sprünge verholfen. Und letztlich ist es erst im Vermittlungsausschuß gelungen, den an der ökologischen Hochwasservorsorge orientierten Novellierungsvorschlägen des Umweltbundesamtes einigermaßen Widerhall im WHG zu verschaffen. Ob bei der Ausweisung von Hochwasserrückhalteflächen die neuen WHG-Regelungen hilfreich sein werden, bleibt abzuwarten. In den Auseinandersetzungen um die Ausweisung von Überflutungsregionen dominiert nämlich weiterhin das Sankt-Floriansprinzip.

Einleitung

Anfang der 90er Jahre hatte die Bundesregierung eine "kleine Novelle" des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) geplant. Mit der anstehenden 6. WHG-Novelle sollten nur die notwendigsten Änderungen vorgenommen werden, die insbesondere durch Urteile des Europäischen Gerichtshofes bedingt waren. Vor allem mußte im WHG die Rechtsgrundlage geschaffen werden, um EG-Richtlinien auf der Ebene von Rechtsverordnungen in nationales Recht überführen zu können.

1993 zirkulierten die ersten beiden Entwürfe zur 6. WHG-Novelle mit Stand vom 25. Mai 1993 und vom 12. Juli 1993 in der interessierten Öffentlichkeit. Entsprechend der Vorgabe, nur eine "kleine Novelle" durchführen zu wollen, fehlte in diesen beiden Entwurfsfassungen noch jeder Hinweis auf einen besseren Hochwasserschutz bzw. auf eine bessere Hochwasservorsorge.

Rheinhochwasser induziert neue "Hochwasserparagraphen"

Erst nachdem das "Weihnachtshochwasser" vom Dezember 1993 verheerende Schäden am Mittel- und Niederrhein verursacht hatte, fand der Gesichtspunkt des Hochwasserschutzes seine Berücksichtigung auch in der Novellierungsdebatte - und zwar in einem Novellenentwurf, den der Bundesrat (BR) aufgrund bayerischer Intentionen eingebracht hatte (BR-Drs. 644/93 v. 18.03.94). Die durch das "Weihnachtshochwasser" ausgelösten "Schäden in beträchtlicher Höhe" hätten gezeigt, "daß gesetzgeberische Konsequenzen gezogen werden müssen", hieß es in der Begründung zu dem damaligen BR-Novellenentwurf. Ferner wurde in der Begründung des Bundesrates festgestellt:

"Es ist unbestritten, daß Flächenverbrauch und -versiegelung, nicht standortgerechte Bodennutzung und der stetige Verlust natürlicher Retentionsflächen zu einer Verschärfung der Hochwassersituation führen. Um zu verhindern, daß sich die Hochwassergefahr weiter zuspitzt, müssen die Überflutungsflächen der Gewässer in ihrer Funktion als Retentionsflächen erhalten werden."

Um in den Ländern die Ausweisung von Rückhaltegebieten ("Retentionsräumen") zu forcieren, wurde § 32 Abs. 1, Satz 2 demzufolge so ergänzt, daß zu den wasserwirtschaftlichen Aufgaben der Länder auch die "Erhaltung natürlicher Rückhalteflächen" gehöre. Mit der erweiterten Fassung von § 32 sollte es lt. damaliger Novellen-Begründung ermöglicht werden, die Gewässer mit ihren Überflutungsflächen "als ökologisches System zu schützen und zu erhalten".

Allerdings hatte die Erweiterung des § 32 im damaligen Novellenentwurf des Bundesrates bereits damals nur deklaratorischen Charakter. Die Ausweisung von Retentionsgebieten war den Bundesländern nach den jeweiligen Landeswassergesetzen bereits zuvor rechtlich möglich. Nur ließ sich die Ausweisung von Retentionsflächen in den seltensten Fällen realisieren. Entsprechende Planungen scheiterten immer wieder an Partikularinteressen derjenigen, die von der Ausweisung von Überflutungsgebieten Nachteile zu erwarten hatten. Neben der Landwirtschaft waren dies insbesondere die Kommunen, die potentielles Bauland nicht für den Hochwasserschutz der Unterlieger opfern wollten.

"Eine Vergrößerung des Wasserabflusses ist zu vermeiden!"

Außer einer verstärkten Berücksichtigung der Hochwasserprophylaxe sah der Bundesrats-Entwurf von 1994 ferner vor, daß bei der Erstellung von Bewirtschaftungsplänen nach § 36 b Abs. 1 zusätzlich auch das "Abflußverhalten" der Fließgewässer Berücksichtigung finden müsse. Zusätzlich sollte bereits im Grundsatzparagraphen des WHG, dem § 1 a, verankert werden, daß bei der Durchführung wasserwirtschaftlicher Maßnahmen "jedermann" verpflichtet sei, "eine Vergrößerung des Wasserabflusses zu vermeiden".

Als Anlage 2 zur Bundestags-Drs. 12/7924 vom 15.06.94 legte die Bundesregierung eine "Stellungnahme" zum Novellenentwurf des Bundesrates vor. Die Bundesregierung betonte dabei erneut ihr vordringliches Anliegen, "die anstehende Novellierung des Wasserhaushaltsgesetzes auf den unabweisbaren Regelungsbedarf zu beschränken". Dessen ungeachtet schloß sich die Bundesregierung den Vorschlägen des Bundesrates zur Verbesserung des Hochwasserschutzes an.

Allerdings hatte die Bundesregierung bereits in ihrer Stellungnahme vom Juni 1994 die Erwartung geäußert, daß eine Verabschiedung der Novelle in der 12. Legislaturperiode nicht mehr zu erwarten wäre. Der Gesetzentwurf des Bundesrates würde insgesamt derart "schwierige, fachliche und politische Streifragen" aufwerfen, daß deren Lösung bis zum Ablauf der Legislaturperiode kaum möglich sei. So kam es dann auch. Das ganze Procedere der Novellierungsdebatte war durch die Bundestagswahl im Herbst 1994 hinfällig geworden und mußte in der 13. Legislaturperiode völlig neu gestartet werden.

Der "Neustart" der Novellierungsdebatte

Der Freistaat Bayern, dem vor allem an der verstärkten Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit im WHG gelegen war, drückt sogleich nach der Bundestagswahl aufs Tempo und legt bereits am 1. Dezember 1994 im Bundesrat einen Gesetzesantrag für eine 6. Novelle des WHG vor (BR-Drs. 1088/94 v. 01.12.94). Der bayerische Novellenentwurf war identisch mit einem Entwurf, den der Freistaat bereits am 11. Sept. 93 vorgelegt hatte. Entsprechend der Zielsetzungen der Bayerischen Staatsregierung - nämlich "der Aufrechterhaltung der Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands" - sparte der bayerische Entwurf den Hochwasserschutz völlig aus. Der Bundesrat übernahm wiederum in Teilen den bayerischen Entwurf und beschloß am 10. März 1995 eine Novellenfassung, die praktisch identisch war mit dem BR-Entwurf vom März 1994. Als Anlage 2 zur BT-Drs. 13/1207 v. 24.04.95 antwortete wiederum die Bundesregierung mit einer Stellungnahme, die in weiten Teilen gleichlautend war wie die Stellungnahme in der vorangegangenen 12. Legislaturperiode. In Hinblick auf den Hochwasserschutz stellte die Bundesregierung jedoch abweichend von ihrem früheren Votum fest, daß sie die Vorschläge des Bundesrates "nicht für ausreichend" halte. Hintergrund der diesbezüglichen Erkenntnisfortschritte der Bundesregierung war das "Januarhochwasser" vom 1995, das in seinem Schadensauswirkungen das "Weihnachtshochwasser" von 1993 teilweise noch übertroffen hatte.

Insbesondere behielt sich die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme vor, Änderungen des WHG mit folgenden Zielsetzungen vorzulegen:

"Bei Hochwasser überschwemmte Gebiete sollten kraft Gesetzes zu Überschwemmungsgebieten erklärt und ihre Nutzung durch generelle Regelungen oder im Einzelfall eingeschränkt werden. Die genaue Feststellung der Überschwemmungsgebiete, die, wie vom Bundesrat vorgesehen, sowohl den schadlosen Abfluß als auch die notwendigen Rückhalteflächen umfassen müssen, erfolgt durch die Länder.

Überschwemmungsgebiete, die als Rückhalteflächen geeignet sind, sollen wiederhergestellt werden, sofern nicht überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit entgegenstehen."

Der Hochwasserschutz bei der Sachverständigenanhörung

Am 25. September 1995 führte der Ausschuß für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit des Deutschen Bundestages eine Sachverständigenanhörung zum Gesetzentwurf des Bundesrates (BT-Drs. 13/1207) durch. Dabei kritisierte insbesondere das Umweltbundesamt die Dürfigkeit der vorgesehenen "Hochwasserschutz-Paragraphen":

"Obwohl die Vorschläge des Bundesrates in die richtige Richtung weisen, sind sie nicht weitgehend und insbesondere nicht konkret genug, um eine Trendwende beim vorsorgenden Hochwasserschutz herbeiführen zu können."

Da die Vorschläge des Bundesrates "lediglich deklaratorischen Charakter" hätten, sei eine deutliche Verbesserung beim ökologisch orientierten Hochwasserschutz "nicht zu erwarten". Gegenüber den weitergehenden Vorstellungen der Bundesregierung äußerte sich das Umweltbundesamt ebenfalls skeptisch. Denn auch bei der Ausfüllung der Vorstellungen der Bundesregierung sei es entscheidend, "inwieweit ökologischen und auf Hochwasserpräventation ausgerichten Aspekten im Konfliktfall (d.h. gegenüber anderen Nutzungsansprüchen) wirklich Vorrang eingeräumt wird." Das Umweltbundesamt verwies außerdem darauf hin, daß das WHG alleine eine Hochwasserprophylaxe nicht garantieren könne. Es seien ergänzende Regelungen in anderen Bereichen (z.B. im Bodenschutz, Planungs-, Bau- und Naturschutzrecht) "zusätzlich erforderlich". Im folgenden unterbreitete das Umweltbundesamt in seiner schriftlichen Stellungnahme zur Anhörung des BT-Umweltauschusses (Ausschuß-Drucksache 13/119, Teil I) ein ganzes Bündel von Formulierungsvorschlägen zur Implementierung des vorbeugenden Hochwasserschutzes ins WHG.

Allerdings fanden sich diese Vorschlägen des Umweltbundesamtes in den Beschlußempfehlungen des BT-Umweltausschusses (Drs. 13/4788 v. 03.06.96) nur beschränkt wieder. Teilweise wurden die "Hochwasserschutzbestimmungen" des Bundesrates nur marginal verschärft: Während der Bundesrat beispielsweise in § 1 a nur eine "Beschleunigung des Hochwasserabflusses" vermieden sehen wollte, fand der BT-Umweltausschuß die umfassendere Formulierung, daß "eine Vergrößerung und Beschleunigung des Wasserabflusses zu vermeiden" sei. In § 31 (2) legte der BT-Umweltausschuß fest, daß auch "Deich- und Dammbauten, die den Hochwasserabfluß beeinflussen" einem Planfeststellungverfahren zu unterwerfen seien. In § 31 (6) der damaligen Beschlußempfehlung des Umweltausschusses wurde zusätzlich verankert:

"Beim Ausbau sind natürliche Rückhalteflächen zu erhalten, das natürliche Abflußverhalten nicht wesentlich zu verändern, naturraumtypische Lebensgemeinschaften zu bewahren und sonstige erhebliche nachteilige Veränderungen des natürlichen oder naturnahen Zustandes des Gewässers zu vermeiden oder, soweit dies nicht möglich ist, auszugleichen. (...) Der Planfeststellungsbeschluß oder die Genehmigung sind zu versagen, wenn von dem Ausbau eine erhebliche und dauerhafte, nicht ausgleichbare Erhöhung der Hochwassergefahr zu erwarten ist."

Die Bundesregierung als "Hochwasser-Schiedsrichter"

In § 31 (7) wurde der Bundesregierung die Rolle eines "Hochwasserschiedsrichters" zuerkannt.

"Erstreckt sich ein beabsichtigter Ausbau auf ein Gewässer, das der Verwaltung mehrerer Länder untersteht, und ist ein Einvernehmen über den Ausbauplan nicht zu erreichen, so soll die Bundesregierung auf Antrag eines beteiligten Landes zwischen den Ländern vermitteln."

Parallel wurde in § 32 (3) formuliert:

"Die Länder stimmen ihre Maßnahmen zum vorbeugenden Hochwasserschutz ab, soweit diese erhebliche Auswirkungen auf das Gebiet anderer Länder haben können. Ist ein Einvernehmen über die Maßnahmen nicht zu erreichen, so soll die Bundesregierung auf Antrag eines Landes zwischen den Ländern vermitteln."

Hintergrund dieser Regelungen waren die Auseinandersetzungen zwischen Baden-Württemberg und Hessen einerseits und Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen andererseits (siehe die Notizen auf S. 22/23). Die Unterlieger hatten den Oberliegern vorgeworfen, den Bau von Rückhaltepoldern am Oberrhein sträflich zu vernachlässigen.

In § 32 (1) und (2) definierte der BT-Umweltausschuß was unter "Überschemmungsgebieten" zu vestehen sei und regelte, daß die Länder Überschwemmungsgebiete festsetzen "und die zum Schutz vor Hochwassergefahren erforderlichen Vorschriften" erlassen können. Vorhandene Überschwemmungsgebiete seien "in ihrer Funktion als natürliche Rückhalteflächen zu erhalten". Und potentielle Überschwemmungsgebiete, "die als Rückhalteflächen geeignet sind, sollen so weit wie möglich wiederhergestellt werden, wenn überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit nicht entgegenstehen".

Als einer der Klippunkte im weiteren Novellierungsprocedere erwies sich die Regelung in § 32 (1), daß Land- und Forstwirten bei "erhöhten Anforderungen" in Überschwemmungsgebieten entsprechend den Vorschriften für Wasserschutzgebiete in § 19 Abs. 4, Satz 1 und 3 von den Ländern ein Ausgleich zu bezahlen sei.

Die "Hochwasserparagraphen" im Vermittlungsausschuß

Auf der Basis der Beschlußempfehlung des BT-Umweltausschusses verabschiedetet der Deutsche Bundestag gegen die Stimmen der Opposition am 13. Juni 1996 die 6. WHG-Novelle in 2. und 3. Lesung (BR-Drs. 430/96). Der Bundesrat hat mit Stimmenmehrheit der SPD-Länder jedoch am 5. Juli 1996 den Vermittlungsausschuß angerufen und in 15 Punkten Änderungen und Ergänzungen der Novelle verlangt (BR-Drs. 430/96, Beschluß). Strittig waren im Vermittlungsverfahren teilweise auch die "Hochwasserschutzparagraphen".

U.a. wurden im Vermittlungsausschuß die Bedingungen verschärft, unter denen Planfeststellungsbeschlüsse bei Ausbaumaßnahmem mit Hochwasserrelevanz zu versagen sind (§ 31 (5)):

"Der Planfeststellungsbeschluß oder die Genehmigung ist zu versagen, soweit von dem Ausbau eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine erhebliche und dauerhafte, nicht ausgleichbare Erhöhung der Hochwassergefahr oder eine Zerstörung natürlicher Rückhalteflächen, vor allem in Auwäldern zu erwarten ist."

Der für die Überschwemmungsgebiete maßgebliche § 32 (1) wurde im Vermittlungsauschuß völlig überarbeitet:

"Die Länder setzen die Überschwemmungsgebiete fest und erlassen die dem Schutz vor Hochwasser dienenden Vorschriften, soweit es

  1. zum Erhalt oder zu Verbesserung der ökologischen Strukturen der Gewässer und ihrer Überflutungsflächen,
  2. zur Verhinderung erosionsfördender Eingriffe,
  3. zum Erhalt oder zur Rückgewinnung natürlicher Rückhalteflächen oder
  4. zur Regelung des Hochwasserabflusses

erforderlich ist."

Ausgleich für Landwirte in Überschwemmungsgebieten?

Vor allem waren die Länder nicht bereit, die vom Bundestag verabschiedete Regelung über Ausgleichsleistungen an Landwirte in Überschwemmungsgebieten (§ 32 (1)) zu akzeptieren. Die Länder sahen hierdurch neue finanzielle Lasten auf sich zukommen. Demzufolge trat der Vermittlungsausschuß dafür ein, in § 32 (1) nicht den Begriff des Überschwemmungsgebietes, sondern die "Rückgewinnung natürlicher Rückhalteflächen" als Anknüpfungspunkt für einen land- oder forstwirtschaftlichen Ausgleichs- oder Entschädigungsanspruch festzulegen. Die Länder erhoffen sich durch diese präzisere und einschränkendere Fassung eine Reduzierung der zu erwartenden Ausgleichszahlungen.

Ausblick

Die vom Vermittlungsausschuß unterbreiteten Änderungsvorschläge wurden vom Bundestag und vom Bundesrat Ende Okt. 1996 akzeptiert. Mit der Bekanntmachung der Neufassung des WHG vom 12. November im Bundesgesetzblatt vom 18.11.96 (Jg. 1996, Teil I Nr. 58) können auch die "Hochwasserschutzparagraphen" 1 a, 31, 32 und 36 b Eingang ins Verwaltungshandeln finden.

Nach den bisherigen Erfahrungen mit teilweise ähnlich klingenden Paragraphen in den Länderwassergesetzen ist allerdings nicht damit zu rechnen, daß die verstärkte Berücksichtigung von Hochwasserschutzaspekten im WHG der ökologisch orientierten Hochwasservorsorge schlagartig zum Durchbruch verhelfen wird. Die Ausweisung von Retentionsräumen ist für die Wasserwirtschaftsverwaltung nach wie vor mit langwierigen Auseinandersetzungen verbunden. Überall wo Überflutungsgebiete ausgewiesen werden sollen, werden vehement Partikularinteressen geltend gemacht: "Hochwasserschutz überall! Aber doch nicht gerade bei uns!" Am jeweiligen Standort gibt es jedesmal aus der verständlichen Sicht der Betroffenen "ganz besondere und einmalige Gründe", die die Ausweisung von Überschwemmungsgebieten zur Hochwasserretention verbieten. (In unserer Hochwasserausstellung werden diese Partikularinteressen anhand dreier Beispiele am Oberrhein illustriert - siehe auch die nachfolgenden Notizen!) Die neuformulierten "Hochwasserschutzparagraphen" des Wasserhaushaltsgesetzes sind für die MitarbeiterInnen der Wasserwirtschaftsverwaltungen bei diesen am Sankt Florians-Prinzip orientierten Auseinandersetzungen nur ein schwacher Rückhalt. Zudem ist die Kritik des Umweltbundesamtes aufzugreifen, daß Hochwasserschutzregelungen auch in anderen Gesetzen greifen müssen.

Fazit: hochwasservorbeugende Regelungen allein im WHG greifen zu kurz. Die Hochwasservorsorge muß in der Siedlungswasserwirtschaft genauso wie in der Agrarpolitik nicht nur legislativ (gesetzgeberisch), sondern vor allem auch praktisch um- und durchgesetzt werden.


Von den Mühnissen des Hochwasserrückhaltes am Oberrhein
Zurück zur Übersicht